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對《高標準基本農田建設標準》的解讀與建議

時間:2015-04-27 13:55:44  來源:  作者:張麗茜 趙國存 吳榮濤

0引言

開展農村土地整治工作,大規模建設旱澇保收的高產穩產農田,己成為國家的重大戰略舉措之一。對于改善農業生產條件,提高耕地綜合生產力,實現中國由傳統農業向現代農業的轉變具有重要意義。

隨著《全國土地整治規劃(2011—20l5年)》以及《高標準基本農田建設標準)(TD/T 1033-2012)的頒布實施,各界對“高標準”的關注越來越多。《規劃》提出,2015年中國將建成4億畝旱澇保收的高標準基本農田,2020年力爭全國建成8億畝高標準基本農田,為國家糧食安全奠定堅實基礎。對于高標準基本農田建設的研究屬一項新的研究領域,因此,本研究中可參考借鑒的國內外高標準基本農田建設的相關研究甚少。而對于2015年要建設4億畝高標準基本農田的建設目標,是在國土資源部所倡導的打造以土地整治為主、統籌城鄉發展,實現城市化、工業化、農業現代化同步發展的背景下提出的。故筆者以建設高標準基本農田為切入點,旨在分析和探討目前高標準基本農田建設的不足,為今后高標準基本農田建設工作提供對策和建議。

1基本農田的“高標準”定位

《高標準基本農田建設標準>)(TD/T 1033-2012) 中明確指出,高標準基本農田是指一定時期內,通過農村土地整治建設形成的集中連片、設施配套、高產穩產、生態良好、抗災能力強,與現代農業生產和經營方式相適應的基本農田,包括經過整治后達到標準的原有基本農田和新劃定的基本農田。

國土資源部土地整理中心副主任鄖文聚說到:“農田的科學高標準,不只是農田的高標準建設,高標準管護和高標準利用也是歸于其中的。只有按‘三個高標準’ 來建設,管護和利用基本農田,才是科學的高標準 ”。

2高標準基本農田建設的艱巨性

《規劃》提出“十二五”時期將建成4億畝旱澇保收的高標準基本農田,其總體工作量是“十一五”時期的 2.5倍,數量之高、規模之大前所未有。另外,工業化、城鎮化以及農業現代化在這一時期加快且同步發展,給耕地保護、土地供求以及土地管理工作等多方面帶來巨大挑戰。

2.1標準細化問題還有待進一步解決

高標準基本農田建設有了行業標準即《高標準基本農田建設標準)(TD/T 1033-2012),但筆者研究認為有2個突出問題:(1)標準的相關技術規范有些籠統。部分項目設計規范不夠充分合理,有些項目出于資金等的考慮,設計標準偏低,與當前發展現代農業生產的要求不適應,對于地形復雜地區和平原地區的土地整治項目雖有不同標準,但對于各區內所涉及的各項工程標準細化度不夠。(2)各部門技術規范不一致。與高標準基本農田建設工作有關的國土、農業、林業、水利、電力、農發辦等部門根據自身業務特點,在高標準農田建設內容的相關要求方面既有交叉又各有側重。

2.2高標準基本農田建設任務與資金投入不匹配

《全國土地整治規劃(2011-2015年)》中明確提出建設高標準基本農田的建設任務,即“十二五”時期 (截至2015年)中國將投入約6000億元在500個高標準基本農田示范縣建設4億畝旱澇保收的高標準基本農田,平均每畝約為1500元。當前高標準基本農田建設資金來源的主要渠道是新增建設用地土地有償使用費以及用于農業土地開發的土地出讓收入。其中新增建設用地土地有償使用費預計可征約4500億元,用于農業土地開發的土地出讓收入預計可征約750億元,完成既定任務所需的6000億元資金投入仍有750億元的資金缺口存在。

由于受政策的影響,新增建設用地土地有償使用費中僅有30%由中央分成再通過財政支付方式向糧食主產區傾斜,剩下70%的資金由各地自行支配嘲。另外,用于農業土地開發的土地出讓收入也在區域間存在資金投入與建設任務“倒掛”現象。據2009年的統計資料,國內土地出讓收入的2/3來源于北京、天津、江蘇等經濟發達的省市,這些地區資金壓力小,農業生產條件好,因此高標準基本農田建設任務輕。而占土地出讓收入較低份額的1/3則來源于河南、湖北等多數內陸省份,這些地區資金壓力大,農業生產條件差,因此高標準基本農田建設任務重 。

 2-3耕地分割細碎化,土地權屬復雜

《標準)(TD/T 1033-2012)中對于土地平整工程做出解釋,即合理規劃田塊,提高田塊歸并程度,耕作田塊相對集中,形成的田坎應有配套工程措施進行保護州。

然而,由于受自然以及制度因素的影響,中國耕地呈現零星分割、細碎化。田坎比例超過集約化水平中等國家1倍以上,耕地平均地塊大小僅為0.087 hm2,是荷蘭平均地塊大小的3.8%。大規模建設旱澇保收的高標準基本農田是改造傳統農業、發展現代農業的必然要求。耕地形態零亂、細碎,不僅不利于實現農業的規模化經營,也嚴重制約了中國由傳統農業向現代農業轉變的步伐。

高標準基本農田的特征之一是小田并大田,田地集中連片且單片規模較大。這就會涉及土地權屬的調整,而農村的土地權屬問題十分敏感和復雜,在以往土地整治工作中,一些地方往往是僅對農田基礎設施占用的土地進行權屬調整,項目區耕地分割問題仍然沒有得到解決。而有些地方項目區耕地雖然進行了權屬調整,但由于諸多原因土地又重新細碎化。

2.4大量勞動力外出,與新農村建設不協調

農村勞動力大軍涌入城市,且近年來這支隊伍愈發跟進,從而使得農村常住人口中勞動力比重大幅度下降,相比之下老人、婦女以及兒童比例急劇上升,成為名副其實的“3860”部隊 。高標準基本農田建設也面臨著勞動力流失這一困境。

高標準基本農田簡單概括就是對“田、水、路、林” 的綜合整治。可見,較農田建設而言,對于村莊整治、農村環境、交通建設等方面的關注度不高。大規模建設旱澇保收的高標準基本農田是農業綜合開發的主要任務,這一任務是根植于社會主義新農村建設的,與新農村建設進發新動力。然而常常能夠看到有些項目區農田配有標準較高的混凝土質田間道,而與田問道對接的村莊道則相差甚遠,把農田建設作為工作重心與新農村建設不相協調 。

3針對高標準基本農田的對策與建議
3.I解放思想,創新理念

中國首個《高標準基本農田建設標準》(TD/T 1033-2012)出臺,該《標準》標準明確了建設目標、任務、原則、內容與技術要求、程序等,對建設過程各環節以及田間基礎設施占地率、耕作層厚度等諸多要素提出了量化要求。然而,正如“高標準”并非全國通用的絕對標準一樣,高標準基本農田建設也應該是一種統籌區域特征的差別化土地整治活動。

現階段,中國正由傳統農業向現代農業轉變,這就要求必須大規模建設旱澇保收的高標準基本農田,摒棄思維定勢,破除守舊觀念,提升“軟實力”在高標準基本農田建設內容中的相應比重 ,為發展現代農業開道。

3.2科學規劃,充分尊重農民群眾意見

應以“因地制宜、合理布局、突出重點、注重實效” 的原則為指導,在尊重現實布局的基礎上統籌考慮,加強與相關規劃的協調,切實發揮土地整治規劃對高標準基本農田建設的宏觀指導和整體控制。

在規劃設計方案制定環節,一定要把方案的“先進合理”與廣大群眾的意愿相結合,這就要求以人為本,扎實充分地做好解釋、宣傳等眾多前期準備工作,確保高標準基本農田建設的后期工作能夠順利進行”。

3.3強化資金管理,創新工作機制

應充分發揮土地整治規劃的引導作用,聚合相關資金,集中投入高標準基本農田建設,提高資金的使用效益,努力實現資金供需平衡。首先,強化專項資金的使用管理。高標準基本農田最主要的資金來源是新增建設用地土地有償使用費。堅持“地方政府主導,省以獎代補”的原則建設高標準基本農田,各級地方政府是高標準基本農田建設工作的責任主體,省級采取以獎代補的方式對市縣高標準基本農田建設工作給予適當的支持,以更好發揮其引導和示范作用。其次,嚴格土地出讓金征收管理。土地出讓金用于農業土地開發部分的征收管理要嚴格,既要足額征收又要確保全部投入高標準基本農田建設中。再次,探索建立高標準基本農田建設基金,探索“以獎代補”、“以補促建”等經濟激勵機制。

創新工作機制,建立健全“黨委領導、政府主導、農村集體經濟組織和農民為主體、國土搭臺、部門參與、統籌規劃、整合資金、各計其功”的機制新格局。大力提高公眾參與度,鼓勵農民自愿“出資出勞”、“投工投勞”參與建設等,做到“整治前農民自愿、整治中農民參與、整治后農民滿意。

3.4提升“軟實力”水平,加強工程后期管護

對于“軟實力”體系已形成共識的構成是:耕地地力提升技術;適度規模經營機制;新品種和新技術推廣體系;素質較高且較為穩定地使用、管理隊伍;面向市場且運行靈活、有效的合作組織等。要使基本農田具備高標準的保障能力、產出能力、永續發展能力、與市場實現無縫對接的經營能力,就要在基本農田“軟實力”構建上統籌謀劃,與高標準基本農田基礎設施的建設同步規劃,同步推進,同步落實 。

基本農田真正的高標準是“三高”的統一,即高建設、高利用以及高養護。因此,建設高標準基本農田應將工程管護放在與工程建設同等重要的位置。但在目前的土地整治工作中“重建設輕管護”的現象普遍存在,無疑給工程綜合效益的發揮打了大大的折扣。因此,基本農田在高標準建設后,更要在切實保護的基礎上科學用養,才能真正從“高標準”里獲得高產能,進而確保《全國土地整治規劃(201l__2O15年)》提出的 “糧食畝產增加100公斤以上”產能規模的如期實現”。

4結語

高標準基本農田建設研究屬一項新的研究領域,可借鑒前人的理論和方法甚少。因此對于研究的結果有一定的影響。

中國的耕地面積逐年減少,但糧食產量卻實現了 “八連增”的喜態,充分證明中國的糧食增產不是擴大耕地面積,而是提高耕地質量和糧食單產。筆者研究認為,在現行的農業政策環境下,強力推行高標準基本農田建設,對《高標準基本農田建設標準》(TD/T 1 033-2012)進行解讀,在充分肯定其重要戰略地位及意義的基礎上,找出《標準》中存在的缺陷與不足,指出高標準基本農田建設亟待解決的一些關鍵問題,針對相關問題提出對策與建議,能夠確保高水平建設旱澇保收的高產穩產田,對于夯實國家糧食安全基礎、解決糧食安全與經濟建設的矛盾具有重要的意義。

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